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解码中国贸易便利化(上)
专家论坛   发布者:系统管理员   时间:2016/12/12   来源:本站资料   点击:560 次

 

    在降低国际贸易活动交易成本,促进货物、服务自由流动的众多举措中,促进贸易便利化的作用不容小觑。当前我国贸易便利化水平如何?提前申报制度完备但却未能得以有效实施,原因是什么?相关部门清理和规范进出口环节收费的情况怎样?在北京睿库贸易安全及便利化研究中心12月6日于京发布《中国贸易便利化年度报告》(2016)之际,本报专访了北京睿库贸易安全及便利化研究中心主任江小平,多维度着笔为读者勾画中国贸易便利化全景图。
    贸易便利化 中国仍在路上
    国际商报:您如何评价我国当前的贸易便利化水平?近年来,我国在促进贸易便利化方面取得了哪些成果?存在哪些改进空间?
    江小平:如何对一个国家的贸易便利化水平进行科学的测评是一个国际性课题,经济合作与发展组织(OECD)专门设置了一个贸易便利化指标,按照信息公开、商界参与、预裁定、行政救济、收费、通关单据、自动化、通关流程、境内边境机构合作、境外边境机构合作以及治理能力和公正性11个项目对各国进行测评,我国处于中等水平;在世界银行今年发布的《营商环境报告》中,我国排在第84位,其中的贸易便利化部分主要是指进出口的通关时间和成本,我国的排名是第96位。如果把贸易便利化完美状态设定为100分,比较靠前的新加坡可以得90分的话,我认为我国的得分在70分左右,大致处于中游的位置。这个排名状况和我国作为全球第一货物贸易大国的地位并不相称,但也意味着我国在贸易便利化方面还有很大的提升空间,推进贸易便利化可以为我们创造更多价值。
    至于我国在推动贸易便利化方面取得的成果,首先应予以充分肯定的是国家层面对贸易便利化高度重视,从国务院总理李克强所作的政府工作报告,到国务院近年出台的一系列促进外经贸发展的政策性文件,贸易便利化都是其中的重要内容。具体成果很丰富,譬如国务院印发落实“三互”推进大通关建设改革方案,推进简政放权相关措施;海关系统以及质检机构深化改革等,对提高通关速度、降低通关成本都发挥了积极作用。最近几年,海关在通关制度方面的改革力度比较大,一是无纸化通关范围不断扩大,从原来的出口延伸到进口,目前已经基本实现无纸化通关的全覆盖。二是通关制度不断升级,在原有的口岸申报、口岸验放制度中引入属地申报、口岸验放并进一步发展为区域通关一体化,今年又开始了全国通关一体化改革试点工作,对方便企业自主选择申报和验放口岸、提高物流速度发挥了积极作用。三是我国的经认证的经营者(AEO)制度已经完全实现与国际接轨,高级认证企业在货物通关查验比例、延迟支付关税、缩短通关时间、使用担保先放后税等方面已经完全达到世贸组织(WTO)《贸易便利化协定》的相关要求。
    我国贸易便利化需要进一步改进,提升的空间也很大。《中国贸易便利化年度报告》(2016)最后一个章节专门说到了这个内容,比较重要的譬如商界参与、预裁定、提前申报、信息公布等,相关部门的规定都已经颁布了,但仍然需要做出切实可行的安排。
    与《贸易便利化协定》“对标”
    国际商报:我国已于2015年9月4日正式接受WTO《贸易便利化协定》议定书,成为第16个接受《协定》的成员。您认为在制度层面上,目前我国在多大程度上符合《协定》的相关要求?
    江小平:需要说明一点,根据WTO规则,《协定》要获得2/3成员(即110个成员)批准方能正式生效,到目前为止,共有100个成员批准,还差10个,预计2017年上半年《协定》可以达到生效条件。在《协定》正式生效后,才涉及到执行和实施的问题。《协定》的大部分内容不是对WTO成员此后的行为或者动作作出规定,而是对成员的状态进行规定。很多条款属于柔性指标,提出的只是一个目标、方向,或者是硬性和柔性相结合的要求。譬如对货物放行时间,《协定》作出的规定是:鼓励各成员定期并以一致的方式测算和公布其货物平均放行时间;鼓励各成员与委员会分享其在测算平均放行时间方面的经验,包括所使用的方法、发现的瓶颈问题及对效率产生的任何影响。这个条款的目标和方向是明确的,就是各个成员要简化通关流程,提高通关速度。虽然该条款只是鼓励成员公布上述信息,不公布也没有构成违约,但如果大部分成员都公布了,没公布相关信息的成员即便没有违约,其在国际上的声誉、名望、影响力等也会显著下降,丧失发言权,对任何成员而言,这都是不愿意接受的情况。
    目前我国在多大程度上符合《协定》的相关要求,正是《中国贸易便利化年度报告》(2016)所要回答的问题。我们将我国促进贸易便利化的实际情况与《协定》条款逐条进行比照,概括起来分为四类:第一类是我国的相关部门已经实现,且实施情况也比较好的条款,譬如《协定》第四条中的行政申诉和复议,第五条中的检验检疫商品处理,第六条中的行政性收费及处罚,第九条中的海关监管货物的移动流转,第十一条中的过境自由等,我国基本都满足了《协定》要求。第二类是实施情况在最近几年有显著改善的条款,譬如《协定》第一条中的信息公布和可获取,第七条中的电子支付、先放后税、风险管理、后续稽查、对AEO的贸易便利化措施、易腐货物通关处理,第十条中的代理报关等。第三类是部分实现,但还有较大提升空间的条款,譬如第二条中规定的贸易商有权获得评议机会、生效前信息及磋商机会,其实就是允许公众参与,主要是商界参与。在这方面我国以及相关机构层面的规定比较完备,但实施情况与商界的期望存在比较大的差距。第七条中的运抵前申报,我国已有相关规定,但实施范围非常狭窄。第四类是暂时处于空白,正在采取措施以期实现达标的条款,譬如公布放行时间等。
    提前申报何故未能有效实施?
    国际商报:根据日本海关2009年提供的关于提前申报制度在日本实施情况的研究报告,在实施提前申报的情况下,货物申报阶段的耗时平均可以节省11.5个小时。当前我国关于提前申报的制度完备,但《中国贸易便利化年度报告》(2016)显示,目前提前申报在我国并未有效实施,原因是什么?全面实行提前申报制度将对我国加速口岸通关放行起到哪些积极作用?
    江小平:提前申报在《贸易便利化协定》当中称之为抵达前业务办理,是一个很好的贸易便利化措施。海关对进口货物要实施贸易管制,要征收关税,关键的管理手段就是对单据进行审核。单据审核时间在通关过程中占据了不小的比例,如果审单工作能够安排在货物到达前完成,其中的大部分货物卸船就可以运走,大大压缩通关时间,这是项目管理当中时间统筹原理的一个应用。
    2014年,中国海关总署发布了《关于明确进出口货物提前申报管理要求的公告》,明确了进口货物在进境运输工具启运后、运抵海关监管场所前可以提前向海关申报。该公告的下达为提前申报制度的推广提供了法律依据和保障。但我们在编撰《中国贸易便利化年度报告》(2016)的过程中,就上述公告的具体实施情况进行调查发现,该制度并没有得到有效推广和应用,制约性因素包括三个方面:一是部分地方海关规定了进口申报必须在舱单确报后进行。熟悉通关业务的人都知道,这意味着企业的报关行为必须在货物到港、卸船并完成理货,船代向海关发送理货报告以后才可以进行,货主或者货主代理就干脆把报关放到换单以后再做了。二是原始提单信息和最后确报的舱单信息有时会有一些出入,如果使用原始提单进行提前申报,一旦出现单据信息不一致的情况,企业就会非常麻烦,要向海关申请删单、改单,海关对此设定了比较严格的审批、操作程序,时间会持续两三个星期。为保险起见,企业干脆选择换单后再报关。三是近年来海关总署在推动通关放行时间提速,为此设定了放行时间考核指标体系,考核指标就是看货物报关到放行的平均时间。如此一来,提前报关的单子通关时间就很长,一些海关干脆取消了提前报关的做法。
    实际上,我国当前在提前报关上遇到的问题并不难解决。譬如说第一个问题,舱单确报后接受申报,这是地方海关设定的限制条件,并不符合海关总署公告的规定。第二个问题就是如何科学解决删单、改单的流程和控制。日本海关认为企业提出删单、改单请求很正常。中国的情况则有些复杂,一旦把删单、改单流程设定得非常简便,海关就会担心有些企业钻空子,或者放松内控自律,增加海关的管理风险。对此,我的观点是不能因噎废食,应该根据企业的信用程度来酌情处理,适当增加制度弹性,对企业偶尔发生的删单、改单行为在程序和操作上可以简化处理。至于第三个问题,主要是考核指标设置不科学造成的。对提前申报的货物,其通关时间计算可以采用舱单确报时间,货物还没到港,申报以及海关审单工作就完成了,货物到港以后的放行时间只会缩短,不会延长,这是绝对没有任何疑问的。
    进出口环节收费规范了吗?
    国际商报:国家近两年发布的一系列促进外贸回稳向好的文件,往往会将进一步清理和规范进出口环节收费放在显要位置强调。据您了解,当前海关和质检机构对外贸企业的收费情况如何?存在哪些改进空间?
    江小平:关于收费问题,我想第一点应该强调的是,我国在通关环节的收费总体情况较好,OECD贸易便利化指数当中,收费这个项目我国的得分比较高,达到87.5分。第二,2014年以来,我国相关部门在清理口岸收费、降低企业成本方面做了很多工作,取得了看得见的实效。譬如出口法定商检商品范围大幅度减少,海关的查验费用由财政承担等。第三,通过清理整顿,海关、质检的收费项目实现了公开透明,这个也非常重要。哪些项目是国家允许的,收费依据和收费标准一目了然,对企业而言就大大增加了可预期性。
    与此同时,海关和质检机构对企业的收费也存在一定的问题。第一,从收费主体来看,我国的口岸体制具有一定的特殊性,直接参与货物进出口的边境管理机构除了海关还有质检机构。第二,从收费性质来看,可以分为行政性收费、事业性收费和商业服务性收费。海关和质检部门对行政性收费都非常克制,项目不多。特别是海关,贯彻国务院促进外贸回稳向好指示精神非常彻底,在2015年期间把仅有的两项行政性收费也取消暂停了,事业性收费也压缩了不少,应该说进出口企业抱怨海关收费的声音很少能够听到。质检总局公布了收费清单,但只是中央直属机构的清单,地方事业机构的收费依据和标准还不够公开透明清晰。企业意见还比较多,也比较强烈,主要诟病收费种类多、标准高,还有些收费名义上属于市场行为,但实际上是依靠权力支撑的垄断性经营活动。譬如进口木材的熏蒸,不少口岸就只设有属于质检机构的一家事业单位,收费不低,但设施简陋,服务很差,企业没有选择的余地,意见很大。有关部门应该对目前的口岸收费作进一步的深入调查研究,发现问题,采取有针对性的解决措施。
 
(信息来源:国际商报)
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