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解码中国贸易便利化(下)
专家论坛   发布者:系统管理员   时间:2016/12/12   来源:本站资料   点击:695 次

 

    当前我国多个口岸城市正在同步推进单一窗口建设,这是否会对未来国家层面单一窗口的形成带来一定程度的阻碍?几大机构对进出口货物实施平行管理的情况在国际上已非常少见,在此背景下,我国未来有无必要对口岸管理机构进行调整?在北京睿库贸易安全及便利化研究中心12月6日于京发布《中国贸易便利化年度报告》(2016)之际,本报记者专访了北京睿库贸易安全及便利化研究中心主任江小平,为我国推进贸易便利化建言献策。
    地方单一窗口建设不可“各行其道”
    国际商报:地方现有或正在建设的局部性单一窗口是否存在各自架构、标准、功能不一的情况?如果答案是肯定的,这是否会给未来国家层面单一窗口的形成带来一定程度上的阻碍?国际上有何单一窗口实践经验可供我国参考、借鉴?
    江小平:单一窗口是《贸易便利化协定》中的一个重要议题,把一个国家涉及到进出口货物管制的几十个部门和机构集中到一个平台上来,采用最方便进出口企业的途径和手段来实现国家管理目标。
    按照我们收集的资料,我国目前实施进出口的管制达到55项,涉及部门26个,其他国家的情况也大同小异。可以想象,这么多部门,这么多管制制度,对一个普通的进出口企业而言,既要确保守法合规,又要顺畅快捷地完成进出口商业活动,实在是一个严峻的挑战。单一窗口就是发达国家专门针对这个问题而采取的解决方案,通过网络,把这些部门全部连接到一个平台上,企业进出口的货物一旦涉及到相应的管理规章,就可以通过这个平台直接与管理机构对接,完成相应的申请、审批,并通过平台将最终的许可、不许可或需要管理机构采取其他管理措施的信息直接发送至海关,作为口岸放行货物的依据。
    当前,我国十几个口岸城市同步推进单一窗口建设,如果没有对系统整体架构、功能范围、数据标准、文件格式以及信息传输方式等进行统一的规范界定,如果没有与中央相关部门联网,这些地方性的单一窗口未来会对全国一体化单一窗口的推广应用造成直接障碍。
    单一窗口与高速公路有一些相似的地方,作为一个公共平台,单一窗口可以让通关信息畅通地在各个部门、机构、企业之间高速便捷地流动。但因为是一个信息化系统,单一窗口与高速公路又不一样,只要一个单一窗口系统建设好了,就可以全国通用,不需要像高速公路那样进行大规模的物理性建设。单一窗口建设在国际上已经十分成熟,连一些发展中国家都建设应用得很好,经验包括如下几点:一是由国家最高层启动。譬如美国,就是由总统奥巴马专门签署行政命令。总理、副总理担任单一窗口建设委员会领导的国家也不在少数。二是制定顶层设计。单一窗口的使用涉及面非常广,只有通过顶层设计才能对系统整体架构、功能范围、数据标准、文件格式以及信息传输方式等进行统一的规范界定。三是部门间相互协作。要避免把单一窗口建设作为某一个部门或机构揽权、扩权或谋利的途径。
    贸易便利化:政府、民间多维合力
    国际商报:贸易便利化是一个非常复杂的系统工程,需要政府、企业、研究机构共同为之努力。您创办专业性的民间智库,开展中国贸易便利化研究的动力是什么?《中国贸易便利化年度报告》的下一步计划和方向是什么?
    江小平:北京睿库贸易安全及便利化研究中心是2014年年底在京注册成立的,完全的个人投资。成立这样一个民间智库,与我的个人经历直接相关。我大学学的专业是海关管理,毕业后又先后在海关总署、地方海关、地方外经贸局、三资企业、外贸公司工作,都与进出口有关。其间我发现很多企业在进出口方面遇到了各式各样的问题,有些是法律规章制度层面的,有些是口岸现场操作层面的,有些是海关、质检部门的问题,也有不少是企业自身的问题。一些问题很复杂,无法通过简单的讨论获得结论,譬如中国的通关速度与发达国家相比,究竟慢多少?为什么慢?只有通过深入的研究才能给出正确的答案,这让我产生了开展研究的动力和热情。
    至于《中国贸易便利化年度报告》的启动,应该说与我在中国美国商会的一些经历有关。这些年,我一直参与中国美国商会年度《白皮书》当中有关海关章节的编撰,发现我们提出的一些意见和建议对推动制度的完善能够发挥一定的积极作用,譬如说企业事后发现问题,主动报告的,海关免予或减轻处罚,应该成为海关鼓励企业自主提高合规管理的重要手段。我们呼吁了一段时间,得到了海关总署的积极响应,并在今年修订发布的《稽查条例》当中得到了反映。在政务公开、商界参与等方面,我们呼吁和推动后也有不少改进。2015年9月4日,世界贸易组织通过了《贸易便利化协定》,我们觉得按照《协定》的框架来对照中国的贸易便利化状况是一个不错的题目,就开始组织实施,前后花了一年多时间,完成了报告的编撰工作。目前它还只是一个初步的报告,对其中各个项目的评议比较简单、粗略,仅仅回答对照《协定》各个条款,中国的法规制度是否完善、是否充分实施、相关的事实依据是什么以及商界还有什么意见、建议等几个方面的问题。下一步,我们将对每一条款的实施情况继续进行跟踪,并对其中的重点条款的具体实施情况,包括实施障碍、改进方案等作进一步的调查研究,为公众和相关机构提供更多具有参考价值的信息和建议。
    边境管理机构是否应进行调整?
    国际商报:《中国贸易便利化年度报告》(2016)建议参考发达国家相应的机构改革经验,启动中国边境管理机构体制改革。提出这一建议的初衷是什么?改革路径是什么?
    江小平:《贸易便利化协定》本身并不涉及一个成员的内部机构设置问题,但口岸管理机构之间的关系协调与否确实与一个国家的贸易便利化水平休戚相关。因此,《协定》第8条第1款专门对此作出规定,要求各成员应确保其负责边境管制和货物进口、出口及过境程序的主管机关和机构相互合作并协调行动,以便利贸易。
    2014年年底,国务院发布《落实“三互”推进大通关建设改革方案》,要求边境执法机构,譬如海关、检验检疫、边检等部门之间实现信息互换、监管互认、执法互助(简称“三互”),提高贸易便利化和贸易安全管理水平,这一点与《协定》的目标和方向是完全一致的。《中国贸易便利化年度报告》(2016)从机构设置角度对目前海关、质检两个机构分别实施各自独立的通关作业制度进行了研究,参考发达国家相应的机构改革经验提出了一个建议:启动中国边境管理机构体制改革。提出这个建议的初衷是认为我国目前海关、质检机构对进出口货物实行平行监管这样的体制设置不够科学合理。上世纪末,中国的口岸机构体制经历了一次比较大的改革,把商检、卫生检疫和动植物检疫原本分属三个部门的职能合并到一起,放到海关,改革幅度较大,但可惜的是这个方案最终只实施了一半,三检合一后的质检机构成为与海关并行的口岸机构。一个国家对进口货物实施卫生检疫、动植物检疫,对进口商品实施品质管理是理所当然的,全世界每一个国家都在做,但通过设立一个与海关类似的口岸机构对进出口货物实施平行管理的情况还是非常少见的。因为通过现代化的信息技术和国际合作,可以把绝大部分原本必须在货物运抵口岸才能实施的,诸如动植物检验、卫生检疫以及商品品质管理内容和管理项目前推后移,剩下一小部分需要口岸现场处理的,也可以由海关挑出来交给对应的机构处理,这是目前国际上最普遍的管理方法。以商品品质管理为例,国家的管理功能首先是制定标准,其次是确定标准的认证,也就是谁有资格认证以及认证程序、认证方法等。前面两项做好了,最后一道验证就容易了。
    进入本世纪后,受多方因素影响,包括经济全球化、反恐等,很多国家对边境机构设置进行了比较大的调整,譬如美国就把海关放到了国土安全部,成立了海关及边境保护局;澳大利亚甚至把海关和移民局合并设立移民及边境保护局,机构名称当中连“海关”这个称谓都没了。介绍这些国家的情况并不是说我们也应照搬照套,而是希望能够根据国家的管理目标和现有的管理技术、管理手段,对现有的口岸管理机构进行科学合理的调整,譬如说植物检疫,国际间已经明确了相应的规则,一批木材在出口的时候已经按照国际公约要求实施了熏蒸,进口国就不需要再来一遍。如果出现出口熏蒸不到位,还有病虫害没有熏消干净的情况,在进行补救性处理的同时,可以与出口国进行交涉,避免此类情况再次发生,而不是简单地通过对所有进口木材全部实施熏蒸的方法来解决。
 
(信息来源:国际商报)
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